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认知和践行依法治理民族事务的三个角度
来源:中国民族宗教网    发布日期:2019-01-11

 □ 严庆

   习近平总书记指出:法治是人类政治文明的重要成果,是现代社会治理的基本手段。自2014年党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来,依法行政、依法作为越来越成为全社会的治理大势。顺应这种大势,2017年初,中共中央、国务院办公厅印发了《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》,要求在民族工作领域要更好地运用法制思维、法治理念和法制方式调处民族事务,依法维护和保障各民族公民的权利、权益,依法妥善处理影响民族团结的矛盾纠纷,依法严厉打击破坏民族团结的一切行为,依法完善相关政策,办好服务于民生的实事。

  在全面依法治国的宏观背景下,依法治理民族事务成为民族工作中的重要议题,认知和践行这一议题需要从三个角度着眼。

  一、行为规约之别:法律规范优先

  民族和区域之间经济社会发展的非均衡性,决定了人们所信守的行为规约之间的差别化,习俗规范优先还是法律规范优先,则决定了不同群体交往互动、乃至冲突发生时所因循的规则。

  民族地区和中东部地区之间的经济社会发展不均衡是由自然、历史、生产力水平等综合原因共同造成的,这种不均衡表现在经济收入、城镇化率、现代化进程、社会保障能力、教育水平等多个方面,其中与人们社会行为相关的行为规约抑或社会行为规则也是非均衡的,行为规约或社会规范的非均衡性基本上是与城乡发展的非均衡性相对应的。

  生活在乡村和牧区,尤其是生活在远离城镇处于村落中的人们,结为具有高度价值认同与道德内聚的小共同体,在很长的时间内,人们大多依靠习惯法与伦理来协调彼此之间的关系,这种原生态的自治状态一般与国家权威与国家法律规约距离稍远。在家庭、家族、村社等初级群体中,风俗习惯、道德规范、宗教规范的行为规约力优先于远离初级群体的法律规范。在民族地区的乡村和牧区,风俗习惯是在民族群体中最早、最普遍、最直接发挥作用的社会规范,其次是道德规范。长期以来,习惯法和道德规范的行为规约力发挥着主要作用。尽管这样的情况伴随着国家建构有了较大改观,但其惯性影响依然不同程度地存在,尤其是在个别地方传统行为规约力的影响还很大。

  伴随着人口流动,当少数民族群众进入城市之后,其生活、从业环境与规则都相应地发生了变化,由于城乡之间在时空意义上的行为规约具有非均衡性,于是与在城市环境中的行为规约发生了碰撞,当生产、生活中的矛盾发生后,遵循什么样的规则解决问题,便成为了当事人的选择。

  经过多年的努力,主要依托宣传的途径,法律意识得以在广大民族地区传播,但普遍而浓郁的法治文化在很多地方尚未形成。因而,依法治理民族事务,一方面要从行为规约的非均衡性或行为规约“位差”的角度认知问题及其实质;另一方面,要积极开展法律宣传,增强人们的法律意识,引导人们从风俗习惯、道德规范优先逐步过渡到法律规范优先,做到依法看问题,依法处理问题。此外,还要通过加快经济社会的均衡发展,为实现行为规约的均衡化提供社会条件。

  二、民族事务之本:公共治理的角度

  民族事务经历着从政策性事务为主向社会性事务为主的转变。民族事务是指与少数民族和民族地区的经济、政治、教育、文化、科技等相关的事务。具体的民族事务大体包括:经济领域的事务,政治领域的事务,文化、社会领域的事务,以及其他相关事务。以上事务更多属于政策性事务,也就是说属于身份确定和权益保障事务,这类事务以权益承认、权益保障和辅助发展为主要目标和内容,政治色彩较为浓重,实施主体基本上为国家机构。但随着人口流动和社会结构的变化,当前围绕着各民族生活、交往的社会性与民族关系性的事务不断增多,出现了民族事务社会性增强的趋势,随之,民族事务的全局性、全域性使得其公共性特征越来越明显,处理民族事务因而也越来越呼唤要重视公共精神、公共理念与公共规范等要素。

  民族事务的公共性不断提升。民族事务自带公共性、公务性特征。伴随着改革开放和社会流动,相对静态的民族传统与民族分布格局,因流动性逐步呈现出各民族互嵌、互动的动态结构特征,这种结构性改变进一步凸显了相关民族事务对少数民族群体的权益保护,并涉及民族之间与民族地区之间的均衡发展、民族关系的和谐以及国民的共同利益,因而民族事务的公共事务特征不断趋强。同时,在多民族国家中,民族事务是诸多公共事务中的一种,具有较强的政策性、政治敏感性特点,但这些特点不影响也不能阻碍法律规范的普及与适用。

  民族事务的调处越来越需要治理理念与法律保障。公正是调处公共事务的主要原则,法律被视为社会公平正义的标线与底线,社会越是发展进步越需要法治的助力。二十世纪90年代以来,治理理论逐步升级成了公共事务管理理论。治理理论强调治理主体的多元化、治理主体间的依赖性、治理方式的灵活性、治理过程的动态性以及治理网络的体系性,由于民族事务的公共性不断提升,因而治理理论越来越适用于当前的民族事务调处。民族事务作为涉及民族因素的公共事务,内在地包含着平等性、公正性、互利性的价值规约,因而只有通过法律手段治理,才能保障处理过程和处理结果不偏不倚,才能有助于克服长期存在的感性、敏感、畏难等情绪的影响,才能消除社会上长期存在关于民族事务处理难以公正的刻板印象。从另一种意义上说,民族平等更是法律面前的平等。

  三、依法治理之要:国家方略的角度

  依法治国在国家发展进程和党的施政方略中的地位越来越重要。全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九大报告指出,全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。完整的法治体系由法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系构成;社会主义法治国家以法治国家、法治政府和法治社会为一体。民族事务与国家利益、政府作为、社会治理相关、相融,民族事务治理法治化是建设法治中国的必然要求。

  民族事务治理法治化以建设完备、有效的民族法治体系为基础,以大力推进民族事务法治化的理念与遵循为动力,以不断推进各族公民平等享有法律权利、平等履行法定义务、平等承担法律责任为目标。民族事务治理法治化必然要求在意识和行动上实现依法治理民族事务。在意识层面,引导各民族公民普遍知晓法律法规,认可并支持相关法律规定,通过法律、司法程序维护和实现合法权益,依法解决涉及民族因素的矛盾和纠纷,并逐步内化为习惯和自觉;在行动层面,有关部门、相关各方在办理和调处民族事务时,坚持以法制为原则,以法律为依据,敬畏与维护法律的严肃性、权威性。

  基层和社区(村社)是依法治理民族事务的主场域也是重点、难点区域。各民族成员生活、从业、交往主要在基层,所产生的经济、社会型事务与矛盾纠纷等也主要是基层事务;从基层民族事务产生的空间和场所看,主要是在城市的社区或乡村的村社。可见,当前依法治理民族事务的主场域是基层和社区(村社)。另一方面,基层民族事务的主体通常受教育水平不高、生产生活中的困难较多、利益诉求强烈、法治观念又相对薄弱;与此同时,基层民族事务治理主体的依法执政水平与能力也相对欠缺,这两个方面决定了社区(村社)是依法治理民族事务的重点和难点区域,这就要求依法治理民族事务的力量、资源等要下沉,着眼基层、关注社区、夯实基础。

  整体而言,依法治理民族事务是社会建设与社会发展的整体趋势和内在要求,认知和践行依法治理民族事务,既要立足于特定的时空与场域,又要创造条件,积极作为。依法治理,是新时代中国特色民族事务治理的主旋律,依法治理的基点在于依法保障和维护各民族群众的合法权益,重点在于依法妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷,并依法引导网络舆情。

  (作者系中央民族大学教授)

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